[摘要] 近几年以来,征地拆迁的巨大支出,让维持土地财政的边际收益越来越低。财政部数据显示,2014年,全国土地出让收入42940亿元,而土地出让支出41211亿元,占比达到96%,其中补偿成本支出占比达到82%,土地出让纯收益超高的时代已经一去不复返。
近几年以来,征地拆迁的巨大支出,让维持土地财政的边际越来越低。财政部数据显示,2014年,土地出让收入42940亿元,而土地出让支出41211亿元,占比达到96%,其中补偿成本支出占比达到82%,土地出让纯超高的时代已经一去不复返。
事实上,2011年以来,成本支出侵蚀绝大部分出让收入的情形,已渐成土地市场的常态。土地财政的行为模式,已从过去看重溢价转向了看重土地流转税收、房产税收、工业园区建设和固定资产投资等所谓“综合”了。
据统计,土地流转税收和房产税收合计占到地方全口径财政收入的27%;通过减免工业地价提高招商引资能力,间接带来的工商税收、固定资产投资也很可观,这是地方政府看重的土地财政新模式;另外,土地换基建、储备土地融资等,可以实现政府投资、做大固定资产投资,而不用地方政府掏一分钱。
当楼市整体“去库存”让土地市场整体陷入疲弱局面之势已成,不如告别土地财政而向税收型财政过渡,这或许才是土地财政真正的归宿。
有学者提出了两条路径:一是城镇居民普遍拥有了不动产,未来房产税一定程度上可以代替土地财政;二是通过完善城市基础设施体系,土地财政促成了产业和人口集聚、企业运营成本降低、分工细化和产业升级的效应,进而涵养税源,终顺利过渡到税收型财政。
但笔者认为,房产税能否铺开,关键在法理障碍,而非不动产拥有情况。国有土地出让是城市公共设施的融资手段,地价中已包含了政府免费提供未来70年公共服务的贴现值。因此,征收房产税需要解答公众对重复征税的质疑,故房产税全面征收还有很长的路要走。更何况,房产税替代的仅仅是显性的土地收入,而前面讲的土地出让综合,其量级将是房产税难以匹敌的。
尽管土地财政支持基础设施建设在集聚产业和人口、降低营商成本、促进分工细化和升级、涵养税源上有积极效应,但言及替代土地财政还为时尚早。一方面,土地财政支持基建投资的效率不高,各地“重锦上添花”(如城市广场),“轻雪中送炭”(保障房和医疗教育等);另一方面,工业超低地价让过剩行业遍地开花、重复投资到处盛行,僵尸企业始终难以退出,除东部沿海少数城市外,难言产业升级成功,税源仍待培养。
无论是房产税还是企业税收,短期内都无法像土地出让金一样,能够有如此高的征收效率和综合功能。当前的问题不是土地财政的没落,而是如何用好土地财政。
基于此,笔者对未来提出三点建议:
首先要划清支出边界。土地出让要完全投入到民生性基础设施上(而不是好大喜功的形象工程),以渐进集聚产业和人口,促进产业分工和升级,精心涵养税源。
其次,创新土地融资模式,土地出让建设公共设施(新型城镇开发、新区开发、地铁建设等),可以采取“谁投资、谁受益”的方式,即通过土地出让,让购买土地和房产的主体为这些公共服务项目融资,并同时享受公共服务完善带来的资产增值。这样一方面可倒逼公共设施建设效率的提高,另一方面也可加速产业和人口在城市集聚,加快产业升级。
后,要提高土地利用效率。我国土地利用效率之低是有目共睹的——644个城市的人均建设用地133平方米,远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平;工业用地容积率在0.3~0.6,发达国家均在1以上,而地均产值不到发达国家的1/3。通过存量土地盘活的“腾笼换鸟”效应,能为新型产业腾出空间,能将价值低估的土地释放出来,可以减轻城市外延扩张造成财政无谓支出。
土地结构优化后,城市单位空间产值迅速上升,公共设施边际成本降低,产业分工和升级将加速。因此,要基于产业比较优势,调整存量用地结构,促进传统工业用地向先进制造业和现代服务业供应,以用地成本上升倒逼传统产业外迁或退出,人口多的城市要推进“工改居”,这是未来土地财政转型的重点。
(作者为深圳市房地产研究中心研究员)
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