[摘要] 对于村里征地和搞集中居住，60岁的姚高平记得清楚的就是村民大会上那句保证——“流转承包地解决你们吃饭的钱、一个商铺解决你们吃肉的钱、股权分红解决你们打牌的钱、就地就业解决你们致富的问题”。
对于村里征地和搞集中居住，60岁的姚高平记得清楚的就是村民大会上那句保证——“流转承包地解决你们吃饭的钱、一个商铺解决你们吃肉的钱、股权分红解决你们打牌的钱、就地就业解决你们致富的问题”。姚是长沙县果园镇双河村的农民，湖南省一项意图破除农村土地“同地难同权”流弊、推进新型小城镇建设的试验正在改变这个农民的生活。
双河村的“土改”始于2009年，一个就地城镇化的构想从乡村起步。如果只是粗略观察，这个中心城市近郊的项目与当下众多的城镇化项目并无二致——流转农村承包地、农民集中居中、获取建设用地发展各类产业。但双河村“土改”给1600多人的村集体留下了400亩的建设用地，这块地带来了财富的想象，也尝试着以共赢方案解决城镇化项目发展初期的困扰。
幸运的是，这个想法得到了从长沙县到长沙市，乃至湖南省的支持，官方的支持带来了“城乡一体化试点”的“金帽子”，也破除了种种政策障碍。
起步
从长沙市东北郊的长沙县往北十多公里，便是果园镇双河村，1600多人口的双河村耕地面积不到1200亩，一直以来，山多地少的丘陵地形都是这个典型湘北农村发展的瓶颈，而与长沙县经开区“不远不近”的距离也让双河村错过了上一轮城镇化带来的财富盛宴。
姚高平告诉经济观察报记者，村里各户人家基本只有三四亩地，近七八年来年轻人很少有人在家种地，在外混得不错的多在长沙、广州等地安家，“没搞出什么名堂的”也宁可在长沙县打工定居，双河村早已成为一个只有老人的留守村。
2009年，在广东经商多年的双河村村民柳中辉回到老家定居。2010年，已当选村支书的柳中辉把在家和外出的村民召集起来开会，村里人终于知道，这个衣锦还乡的双河人想在老家干一件大事，要在双河村建一个小城镇——流转承包地、拆掉老农房集中居住、将资本引入双河村。
“我们农民文化不高，主要关心一件事，建小城镇对我们有什么好处?”48岁的村民史润东说。据他回忆，开会时柳中辉告诉大家，让村民们以组为单位，将土地给土地合作社，合作社再转给柳个人出资设立的一家公司，公司以水田每亩每年600斤稻谷、林地每亩每年150斤稻谷、坡地、水塘和其他闲置用地每亩每年200斤稻谷的标准，按照当年国家粮食收购价以现金形式发放租金。
另一个需要村民们同意的是通过农民集中居住，腾退出一定量的宅基地，从而获取建设用地开发指标，以新增的建设用地吸引各类产业落地。一些见多识广的农民当即就提出意见：“这是不是逼农民上楼?住到楼房里没有生活来源怎么办?安个水表，用个天然气，甚至倒垃圾都要钱!”
柳中辉对村民们说：“我们建小城镇和有些地方不一样，对你们来说也不是一锤子买卖。我的想法是，一是要把产业引到村里来，农产品加工、旅游休闲，让大家有工作。二是让村集体以土地入股成立公司，公司手里有地，大家都是股东，以后就有分红。承包地解决你们吃饭的钱;新房子旁每户预留一分菜地，解决你们吃菜的问题;每户预留一个商铺解决你们吃肉的钱;股东分红解决你们打牌的钱;以后产业发展起来让你们致富;将来要转成城市户口，养老的问题也不用担心。”
突破
一个大的变数是，这个由下至上的“土改”方案能否得到官方的支持。
柳中辉说，他设计了这个方案的雏形，而且还给这个项目起了一个更响亮的名字——浔龙河生态小镇。“其他地方不少城镇化项目我都去看过，较普遍的问题是大多数城镇化方案都是至上而下的，哪怕只有一个环节没有考虑老百姓的想法，整个项目就推进不下去，”柳中辉说：“我大的优势在于我本地人的身份和对当地民情的认识，我前后召集大家开了整整163个会，一项项问题地讨论。
此后，柳中辉带着基本形成共识的方案找到了长沙县、长沙市，乃至湖南省的有关部门，柳不愿太多谈及其中的详细过程和困难，但在2013年年中，这个起于阡陌的“土改”方案得到了湖南省委的认可。
湖南省委有关部门一份2013年的调研报告显示，对于浔龙河生态小镇项目，湖南省将在水电路网等基础设施、税收优惠、土地返还等方面出台系列支持政策，积极协调争取将项目纳入省重点建设工程、省“两型”示范创建试点、土地增减挂钩试点、长沙市重点工程。
2013年9月，湖南省委书记徐守盛到双河村视察调研，期间他说，不管有多少障碍，只要属于这个范畴的政策，都可以试，包括土地规划的调整，城乡统筹的规划如何来制定，这些都可以放开手脚大胆地向前走。
众多高含金量的“帽子”和地方“一把手”的支持让双河村的改革取得了其他地方类似项目少有的突破。
通过宅基地复垦和调整土地利用规划，浔龙河项目获得了4800亩的建设用地指标，与当下各地众多土地增减挂钩的操作不同，该项目复垦宅基地获得的建设用地指标并未转移到其他地区，而是留在了浔龙河项目。
“如果像一些地方那样复垦宅基地只是为了给中心城市建设拿指标，比如地票，那对当地农民来说就是一锤子买卖，不论一亩宅基地换10万还是20万块钱，对农民今后的生活都没有质的改变，只有把建设用地留在当地，这个地方才有发展的可能。”柳中辉说。
另一项突破则是给村集体留了块地。4800亩建设用地中，由长沙县政府切走3800亩，陆续进行国有建设用地使用权公开拍卖;剩下1000亩中，给农民建设新房的宅基地会用去400亩;小城镇所需的医院、学校、污水处理厂等公用设施会用去200亩地;余下400亩建设用地则留给了村集体持有，并用作注册资本成立公司，将来这家公司可以以土地资产入股，或是独立经营，获得再分红给当地1600多村民“股东”。“当时也有村民提出，政府为什么要拿走3800亩地?”柳中辉说：“政府要修桥修路，水、电、气还有网络这些也只能政府出钱修，不给政府留些地，这些东西没人修，从长沙县到我们村连条好点的路都没有，谁会来投资?”终，这一方案一致通过。
孤例还是样本?
浔龙河小镇项目是一个不易复制的孤例，还是当下新型城镇化大潮中可以复制的样本?
“仅仅从目前来看浔龙河肯定是不好复制的，省市县三级的政策全部下放，先对小镇空间作整体设计，再调建设规划、建设用地指标，这样的待遇其他项目很难拿到，”长沙县一位官员说：“但这也是‘试点’的意义所在，成功了，就可以在全省乃至推广。”
据了解，湖南官方已将浔龙河项目定位为全省的范本，乃至要力争成为城乡一体化的范本，并力图“借此探索一条切合实际、具有湖南特色的新农村建设的路子”。
除了官方的支持，资金也是此类项目常常遇到的阻碍，前述湖南省委有关部门的调研报告显示，该项目一期投入资金15亿元，其中农民拆迁安置所需3亿元由土地增减挂钩置换用地土地返还解决;土地整理、交通建设等基础设施建设所需3亿元则整合中央、省、市、县四级相关专项资金解决;产业建设所需6亿元资金由浔龙河公司引入民间资本和融资解决。
柳中辉说：“这个项目初步解决了当下城镇化建设过程中的一些共性问题，有一个多方共赢的模式。而且这样一个中心城市附近的小城镇，民间资本应该也能看到其中的价值。”12月底，湖南省向社会重点推出30个PPP示范项目，总投资额583亿元，浔龙河项目作为小城镇建设项目位列其中，位于广州、资产规模数十亿元的棕榈园林股份有限公司开始投资这一项目。
就在长沙这个“农地同权”的试验持续推进之时，中共十八届三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场。双河村给村集体留块地的做法有可能成为当下中国土地制度改革的一个方向。
目前，由国土部草拟的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经经过了中央全面深化改革领导小组第七次会议审议，将于不久后由国务院办公厅正式公布。在12月底举行的2014农村集体产权制度改革暨北京城郊经济年会上，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，在城镇化过程中可以给集体留点地，让集体搞一些不动产物业，现在看来这是发展集体经济靠谱的方式。“如果今后我们的城市发展到哪里，土地就全部被征为国有，那么，农村集体经济就没有多少发展空间了，”韩俊在上述场合说：“在城镇化过程中，可能集体经济发展所面临的机遇更大，如果我们产权明晰了，可能发展后劲更足。”
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