[摘要] 2013年底审计署公布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，中央政府负债率(包括负有偿还责任和或有债务)为22.8%，地方政府负债率为32.9%，合计中国政府负债率为55.7%。
(来源：每日经济新闻)2013年底审计署公布的政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，中央政府负债率(包括负有偿还责任和或有债务)为22.8%，地方政府负债率为32.9%，合计中国政府负债率为55.7%。
然而，由于政府债务审计数据并没有完整时间序列，我们整理了这些年政府显性债务的变化情况。我们将政府显性债务主要分为五类，其中国债和地方政府债过去几年增速平缓;而地方融资平台贷款、信托中投向基础资产的部分和城投债，经由地方融资平台投向地产和基建领域，其中信托和城投债在2011年以后都出现了较快增长。
政府债务是把双刃剑，既可以为逆周期对冲经济下行风险，但也会推升债务风险影响长期经济增长。政府希望经济增速缓慢下台阶，仍需依赖债务融资，而去年以来中央又提出要防控地方债务风险，政府债务可谓增减两难。我们不禁要问，未来政府部门负债率将会发生怎样的变化、是加杠杆是去杠杆?我们从中央政府和地方政府两个层面进行讨论。
中央政府加杠杆：聚焦基建和保障房
中国经济增速已降至8%以下，并正在向7%趋近。由于劳动力等要素投入的减少，中长期经济增速趋于下行。然而，政府不能接受经济断崖下跌而只接受缓慢下行，大背景是十八大报告提出要确保2020年实现GDP比2010年翻一番的目标，这意味着未来几年政府需要年均增长接近7%的速度。
具体来看，中央保持经济长期合理增长的意图十分明显。今年上半年以来，李克强总理曾在多个场合提出要“把经济运行保持在合理区间”和“实现经济长期保持中高速增长”。
其中，投资将会是保持中长期经济合理增速的主要抓手。他多次提出：“要发挥好消费的基础作用和投资的关键作用”。回顾过去十年的中国经济，2008年以来的每次稳增长都是靠投资拉动的，在经济下行时期，投资对GDP的逆周期拉动效应最为显著。
对政府而言，中长期经济缓降速要依赖于投资，且其中的主要着力点是基建投资。从中长期看，制造业投资受限于工业化步入尾声和产能过剩问题，增速难有较大起色，房地产投资因人口红利消失也会下台阶。
经济增速下台阶，政府用基建对冲早有先例。以日本为例，1974年后日本经济从之前的高速增长降至中速增长的前几年，日本通过中央政府大幅加杠杆以增加基建支出，拉升了GDP增速。日本政府负债率从1974年的11.7%飙升至1979年的35%，并在1985年达到了50.3%。
美国联邦政府在经济下行风险过大时，也采取快速加杠杆的行动。次贷危机爆发后，为应对经济增速下滑，美国联邦政府负债率从2007年的55.6%激增至2010年的85.6%，而其GDP增速也自底部爬升，2010年时已回复至2.5%，其后稳定在2%左右。
日本和美国的经验说明，在经济增长中枢下行或危机发生时，中央政府会采取加杠杆进行应对，以防经济过快下滑。近几年我国中央政府债务保持在较温和的水平，即使将各种隐性负债纳入考虑，中央政府负债率不到40%，相较美英日德等国家，仍处于较低水平，具备加杠杆的空间。
2014年以来，中央政府稳增长重点聚焦于棚户区改造、铁路建设、重大水利工程建设等领域，国务院各部门也不遗余力落实相关政策。从中长期来看，这三个领域也是中央加杠杆的政策发力点。
棚户区改造是本届政府加杠杆的核心领域。住建部副部长齐骥今年4月在《国家新型城镇化规划》发布会上提出：将进一步提高棚户区改造的规模：一是将2013~2017年的改造任务从1000万套提升至1500万套;二是2018~2020年间，将完成1000万套。
大幅增加棚改规模，势必要解决资金来源问题。中央政府扩大棚改资金来源的方式有两种：一是市场化融资。由国开行成立住宅金融事业部，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，但其信用最终是由中央政府背书。二是央行再贷款。央行今年已发放1万亿元再贷款用于支持国开行棚户区改造，以保证棚改任务的资金需求。
铁路建设和重大水利工程建设也在不断加快推进。铁路建设方面，今年上半年铁路总公司连续三次调高投资规模至8000亿元，新开工项目由44项增至64项。水利建设方面，今明两年和“十三五”期间将分步建设纳入规划的172项重大水利工程，这意味着2014年水利投资规模将从过去三年的3600亿元增至4000亿元以上。
中央在铁路等基建领域加杠杆，是通过铁总等央企来实行。另一方面，国务院创新性提出设立铁路发展基金，引入社会资金。按照计划，该基金总规模为每年2000亿至3000亿元，其中中央财政出资750亿元，与社会资金比例为1：2至1：3，它最终也是由中央政府信用背书。
地方政府控杠杆：堵歪门，开正道
十年来，地方政府显性债务余额逐年上升，地方显性负债率也从2003年的6.9%飙升至2013年的20.7%。如果再考虑隐性或有负债，地方负债率已超过30%。根据去年底的政府债务审计结果，2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
因此，去年底的中央经济工作会议首次提出要防控地方债务风险，各地也作出积极响应，在2014年《政府工作报告》中提出“控增量、压存量”等措施化解债务风险，不少省份还明确提出“严控新增债务，化解存量债务”。
美国和日本等发达国家地方政府，同样要提供大量的基建、社保、教育、医疗等公共品。然而，举债过多也终究会遇到瓶颈，最后不得不控杠杆甚至去杠杆。
美国对地方政府负债的控制，采取的是“强市场、弱控制、硬约束”的思路。
首先，美国成熟发达的金融市场是其庞大地方政府债务建立的基石。2013年美国共同基金、银行与保险业持有的市政债务高达1.93万亿美元，占美国市政债总规模的52.6%。其次，美国州及地方政府举债不受联邦政府管制，即所谓的“弱控制”，保证了美国地方政府发债的灵活性与自由度。
但仅仅具备“强市场，弱控制”的框架，美国的控杠杆理念将会是脆弱的。为解决这一点，美国从1937年开始建立起以《破产法》为基础的“硬约束”。纵观历次地方债务危机，美国国会与联邦政府几乎无一例外地拒绝了州或者地方政府的紧急援助请求。《破产法》成为美国地方政府的，也是最后的去杠杆化手段。
当“强市场”、“弱控制”与“硬约束”结合在一起时，美式控杠杆策略效果卓著。1990至2011年，美国整体地方负债率始终保持在14%~19%的合理区间，15年间地方负债率仅以1.27%的速率温和增长。即便遭遇经济危机导致短期地方加杠杆，如2001年互联网泡沫破灭以及2008年次贷危机爆发，“硬约束”总能确保危机后迅速的地方去杠杆。
在《破产法》的硬约束下，美国各州承受着极大的平衡财政压力，驱使他们财政支出合理化、举债理性化。
日本地方政府债务管理有着浓厚的“强管控、精计划”色彩。为了防止地方政府滥发公债，日本中央政府长期对地方公债的发行实行严格的地方公债计划和协议审批制度。
然而，日本地方政府在1990年代还是逐渐脱离了管控。房地产泡沫的破灭导致日本中央与地方政府不断加大财政扩张力度。日本地方债务未偿还余额在整个1990年代从55万亿猛增至142万亿日元。地方债负债率从1990年代初的不到20%，激增至2010年的40%左右。
日本地方政府的债务问题起初并未得到中央政府的重视。直到2006年，日本北海道的夕张市宣布财政破产，才引起了日本社会各界以及评级机构对地方债务高杠杆的广泛关注，此时才迅速确立了“改革式”的地方债务控杠杆思路。
日本“改革式”控杠杆的核心是2006年启动的日本邮政民营化改革。2004年日本邮政中的邮政储蓄与简易保险资产规模占据日本金融总资产的24.5%，并在中央政府的指导下持有高达25%的国债与地方政府债务。邮政民营化改革的目的，就是要摒弃以邮政体系为主的国家财政投融资平台。在邮政民营化的背景下，日本“改革式”控杠杆策略在2007年开始显现成效。日本地方债负债率在2007年停止增长，进入长期微跌周期。
日本“改革式”控杠杆是成功的。日本通过邮政民营化直接压缩地方政府债券的购买需求，压迫地方加杠杆扭转为控杠杆。
美日历史印证了经济下台阶，中央与地方政府均有加杠杆的动力。但地方政府没有印钞权，债务负担更容易遇到天花板。面对历次经济下行压力，美国地方控杠杆在于《破产法》的“硬约束”机制。对于日本，由于有地方政府濒临破产，不得已才防控地方债务风险。中国当前地方政府负债率已经接近日本顶峰时期40%的水平，远高于美国。
中国当前进行的地方政府控杠杆也部分借鉴了美国模式。财政部长楼继伟日前表示，政府正研究出台加强地方政府性债务管理的意见，建立地方债管理统一制度框架。对高成本融资的存量债务，修改后的《预算法》允许地方申请发行地方政府债券置换，降低利息负担，优化期限结构。
中国地方政府的“隐性”债务正在显性化，“堵歪门，开正道”，对地方债务形成制度硬约束的控杠杆思路愈发明朗。然而，控杠杆并不等同于去杠杆。一方面，新型城镇化仍需要建设大量的城市基础设施，医疗、教育、社保等民生相关的刚性支出居高不下。另一方面，房地产大周期下行，土地财政贡献度下降，而消费税等地方主体税种尚未建立。
可以预期未来几年，地方政府仍然非常依赖债务融资，其负债率难以下降，未来几年更可能是走平或略微走高。实时数据显示，2014年上半年审计署抽审的18个地区政府性债务余额增长3.79%，增速同比下降7个百分点，债务增速明显放缓。
未来几年，地方财力容易捉襟见肘，而又不能过度举债，国企改革通过混合所有制和提高国企上缴红利比重的方式，将为地方政府提供更广阔的财源。
各省市在国企改革中均强调要提高国企资产证券化率。多数省份的2020年目标定为60%，而当前多数省份国企证券化率不到30%，提升幅度很大。财政部公布数据显示，2013年地方国企资产累计42.8万亿元，净资产15.2万亿元，分别同比增长14.5%和12.5%。
提高证券化率后，一旦地方政府需要资金，可推进混合所有制，有选择地在竞争性领域退出部分股权，将资金配置在基础设施及公共民生领域。
十八届三中全会明确了国企上缴红利的比重将逐步提升至30%。2013年地方国有资本经营收入593亿元，而2013年地方国企利润总额为7398亿元，地方国企上缴红利比率仅为8%。如果上缴红利比重为30%，2013年地方国资经营收入就可达2220亿元。未来地方国企上缴红利增加将缓解地方政府的收入压力。
(来源：光明网)党中央、国务院高度重视低收入家庭住房保障工作，积极推进制度建设，通过发放廉租住房租赁补贴及实物配租廉租住房、廉租住房和公共租赁住房并轨运行后的公共租赁住房的方式，将住房困难的城镇生活保障家庭、低收入逐步纳入住房保障范围，加快改善他们的住房条件，取得积极进展。
廉租住房制度开始起步。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）首次提出建立廉租住房制度。即收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴建，租金实行政府定价。1999年，建设部等部门联合制定了《城镇廉租住房管理办法》（建设部令第70号），该办法确定的廉租住房保障只有实物配租形式，没有涉及租赁补贴等，也没有对资金来源、建房等做出详细规定。
廉租住房制度逐步完善。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）提出要强化政府住房保障职能，形成以财政预算资金为主、稳定规范的住房保障资金来源，实行以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅的保障方式。同年，建设部等部门修订并颁布了《城镇收入家庭廉租住房管理办法》（建设部令第120号），对廉租住房保障方式、资金来源、准入退出等做出较为详细的规定。
2005年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(国办发[2005]26号)提出，城镇廉租住房制度建设情况要纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，要求切实落实资金，着力扩大廉租住房制度覆盖面。2006年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）提出，廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要落实廉租住房资金筹措渠道，城市人民政府要将土地出让净的一定比例用于廉租住房建设。廉租住房相关的租金管理办法、申请审核及退出管理办法、规范化管理办法等配套文件也相继出台。
廉租住房制度在住房保障体系中的核心地位开始确立。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），明确廉租住房制度是解决城市低收入家庭住房困难的主要途径，要求扩大保障范围、健全保障方式、多渠道增加房源、确保保障资金来源。同时，提出了廉租住房制度近期发展目标，健全了相关工作机制。从而确立了廉租住房制度在住房保障体系中的核心地位，对该项工作进行了全面部署。同年，建设部等9部门修订并颁布了《廉租住房保障办法》（建设部令第162号），明确了廉租住房保障范围为城市低收入住房困难家庭，并对廉租住房保障方式、保障资金及房屋来源、申请与核准及监督管理等做出详细规定。
廉租住房工作机制基本形成。2008年，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号）提出，要求通过加大廉租住房建设力度和实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造等方式，解决城市低收入住房困难家庭的住房问题。中央加大对廉租住房建设和棚户区改造的投资支持力度，对中西部地区适当提高补助标准。2009年，经国务院同意，住房城乡建设部、发展改革委、财政部印发《2009-2011年廉租住房保障规划》（建保〔2009〕91号），提出从2009年起到2011年，争取用三年时间，基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。据此，形成了中央以目标责任的方式下达建设计划，以及省级负总责，市、县抓落实的工作机制。
廉租住房与公共租赁住房统筹建设、并轨运行。2013年，住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。要求优化轮候规则，坚持分层实施，梯度保障，优先满足符合规定条件的城镇低收入住房困难家庭的需求，对城镇住房救助对象，即符合规定标准的住房困难的生活保障家庭、分散供养的特困人员，依申请做到应保尽保。2014年，住房城乡建设部又专门印发了《关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》（建保〔2014〕91号），其核心是要求各地分层实施、梯度保障，优先满足城镇社会救助对象等低收入住房困难家庭的住房保障需求。
廉租住房制度快速发展。经过这些年的不懈努力，到目前，城镇低保家庭中的住房困难户和符合规定条件的低收入住房困难家庭全部纳入了住房保障范围，通过发放廉租住房租赁补贴、配租廉租住房、实施棚户区改造等方式，明显改善了住房条件。而且，《社会救助暂行办法》已于2014年5月1日起正式实施，这意味着今后即使有新增的住房困难的城镇低保家庭，也将在社会救助制度框架内得到优先安排、应保尽保。
住房是民生之本，是构建和谐社会的重要内容，也是推进城市化的重大课题。在进入城市化快速推进的时期，各个国家均面临巨大的住房保障压力。对于我国来说，这一压力更加巨大。这是因为，一方面，我国的城市化进程比别的发达国家要快的多。过去10多年，我国城市化率年均增长1.4个百分点，每年进入城市的人口在2000万左右，而发达国家在快速城市化时期城镇化率年均仅增长0.6个百分点。因此，我国城市房价上涨压力比较大；另一方面，由于城市化快速推进，政府城市公共服务设施供给上的支出增长非常快，而加入世界贸易组织以后在，政府在工业园区基础设施上的投资也非常大，政府在住房保障资金来源上的压力也比较大；最后，福利分房制度下，住房短缺、低水平供给问题比较严重，住房市场化以后，改善型住房需求比较旺盛，这也是造成房价快速上涨和住房保障压力的一个原因。
与此同时，我国仍旧是一个发展中国家，由工业化向后工业化、第三产业转型比较艰巨，城市就业和收入水平的增长相对较慢。因此，总体上我国住房保障的压力要比发达国家、其他发展中国家要大。
党中央、国务院历来高度重视解决群众的住房问题，特别是把改善低收入群众的住房条件作为工作的重中之重。1998年，国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），明确收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。2006年，国办发〔2006〕37号文明确要求，廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要加快廉租住房制度建设，稳步扩大廉租住房制度的覆盖面。2007年，国务院提出了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），要求加快建立健全以廉租住房制度为重点，改进和规范经济适用住房制度，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。2008年，为保障和改善民生，应对世界金融危机，党中央提出保障性安居工程，从2009年起至2011年，要基本解决750万户现有城市低收入困难人群住房问题和240万户棚户区改造问题，特别是提出了“十二五”要建设3600万套保障性住房，住房保障的覆盖率在“十二五”末达到20%。截至2013年底，通过廉租住房、棚户区改造等多种政策渠道，已解决了近4000多万户城镇低收入住房困难家庭住房问题，比二战结束后的五十年里德国和日本建设的公共住宅总和还要多，是巴西2006-2020年这15年所需要新建的全部类型住宅总量的约两倍。
以深圳为例，2007-2008年，深圳市面向社会低收入家庭提供了8209套保障性住房，通过实物配租的方式完全解决了2005年以前户籍低收入家庭的住房困难问题，且户籍低保家庭实现“应保尽保”；2005-2007年符合条件的户籍低收入家庭，在2011年之前通过“实物+补贴”的方式予以保障；2007年之后，新增的户籍低收入家庭的住房问题均可以在当年解决，每年大约解决2000-3000户低保家庭的住房问题；2010年，在原安排货币补贴基础上，补贴范围由户籍双困低保家庭扩大到户籍低收入家庭，“十一五”期间累计发放资金约0.6亿元；“十二五”以来，累计供应各类保障房4万套，其中，户籍低保家庭连续多年实现应保尽保，9833户户籍低收入住房困难家庭获配经济适用房。
在“二战”以来的近80年，美国为将近710万户低收入家庭提供租房资助，其中租房券有220万户；获得政府工程补助的私有住房有180万套，建设公共住房120万套。70年代后，政府退出了直接建房，主要在低收入家庭建房税收减免和发放租房券。
1919年以前,英国居民完全依赖市场解决住房问题,大多数居民租用私房，私房出租者高租盘剥,广大租房者怨声载道,迫使英国政府不得不着手解决住房问题，当时政府采取的政策主要有:政府投资住房建设;建成的公房以合理低廉的价格出租给居民;对私房出租实施租金管制。1979年萨切尔夫人上台时,面临的住房问题主要是政府负担过重。于是，政府实施公房出售的政策，鼓励买房政。由于低租金公营住房的锐减,社会上无家可归者开始增多。据统计,英国无房可住的家庭1979 年为1 万个,1988 年猛增到11 万多个。
1959年,新加坡自治,失业和住房短缺是当时两个的社会矛盾。市区只有9 %的居民能够住上标准的公共住宅,而84 %的家庭只能住在店铺和棚户中。为此,政府于1960制定了“五年建屋计划”,以廉租屋的形式向居民提供了大量的政府组屋。1968 年,政府又提出了“居者有其屋”计划,从出租廉租屋为主向出售廉租屋过渡。至2000年,已相继完成了六个“五年建屋计划”,共建成住宅71.65万套,政府组屋居民的居住条件和环境有了很大程度的改善。目前,新加坡的居民中,有87.6%居住在由政府建屋发展局提供的政府组屋里,其中8.6 %居住在廉租屋里,79.0 %居住在廉价屋里,其余12.4 %的人则住在私人购买的公寓或别墅里。
从为“低保双困”、“低收入家庭”提供住房保障的形式看，我国大多数地区采取建设租赁住房、产权型保障性住房和货币补贴等多元方式，这比美国等国家主要采取建租赁房和发放货币补贴的形式要进步很多；从时间看，以深圳为例，在短短的15年内，对“低保双困”家庭的住房问题实现了“应保尽保”。
另外，笔者前几年在美国参加学术会议后，在华盛顿的大街上发现，很多流浪汉居无定所，虽然时值全球金融危机肆虐正狂，但这一现象还是令笔者感到震惊。《美国住房政策》一书中描述道，2007年10月1日到2008年9月30日，美国每190人中就有大概1个人在某个时间段居住在收容所，而中心城市每66个人大概就有1人是这样的。而在金融危机期间，很多人因房子被银行收走而流离失所。在印度孟买、巴西里约热内卢，笔者听闻了的非法城中村住区，这些区域犯罪率高的吓人，毒品买卖频繁、恶臭的脏水肆意流动。相比之下，主要为收入家庭解决住房问题的深圳的城中村无论从环境、配套和治安管理上，都不知道好多少倍。
因此，我国的住房保障，在解决低收入人群的住房问题上发挥了非常积极的作用，而包括城中村、旧住宅区的租金和售价都很低，仅相当于同区域商品住房售价和租金水平的1/4，也事实上在发挥着住房保障的作用。至少，我们很少在大街上看到的居无定所的流浪人。
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